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原创|新形势下污水处理PPP项目绩效评价的发展特点

文章来源:『现代咨询』公众号作者:万文清 朱荣男
时间:2020-01-15 15:38 访问量:

来源:现代咨询

作者:万文清  朱荣男


万文清,江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁、现代研究院高级研究员。

朱容男,江苏现代资产投资管理顾问有限公司投融资事业部高级项目经理。


摘要:污水处理项目的建设运营质量事关地方城乡水环境和水生态治理成效。传统意义上,生活污水处理厂的职责是削减污水中的污染物后以实现达标排放。随着生态文明建设日益深化,除了单体污水处理厂的运营内涵更加丰富之外(如从生活领域向生产领域延伸),更加复杂的厂网一体项目和水环境综合整治项目也应运而生。污水处理行业向来是以结果为导向,这与PPP模式着重强调的绩效评价与应用交相呼应。本文主要介绍新形势下污水处理PPP项目绩效评价的发展特点。


关键词:污水处理  PPP  绩效评价



引 言

从传统意义上来说,污水处理项目(如单体的污水处理厂站)的职责就是削减污水中的污染物后以实现达标排放,对应的绩效评价重点也就集中在污水处理量、出水达标率、设施设备完好率、单位处理成本等方面。但是随着生态文明建设日益深化,坚持绿水青山就是金山银山和绿色发展理念,已成为新时期我国环境治理和污染防治方面的最为重要、影响最为长远的指导原则。它从根本上更新了关于自然资源无价的传统认识,打破了简单把发展和保护对立起来的思维束缚,指明了实现发展和保护内在统一、相互促进和协调共生的方法论。这对于当前的污水处理项目运行绩效评价而言,从内涵上讲更加丰富,既要满足水环境高质量发展,又要增进水资源循环利用程度,还要提高水环境领域的公共安全保障能力。同时,地方在环保高压下迫切需要补齐生活和生产领域污水处理设施的短板,解决存量污水处理设施运营效率不佳的问题。同时,需要增加更多、更具集成性质和规模效应的厂网一体和水环境综合整治项目。

大家知道,在市政公用行业,污水处理领域的市场化历程源远流长。随着近年来PPP模式的广泛应用和深入实施,污水处理行业作为PPP模式应用的重要领域取得了长足的发展。

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污水处理项目的建设运营质量事关地方城乡水环境和水生态治理成效。污水处理效果是污水处理项目实施的核心所在,这也呼应了PPP模式特别强调的绩效评价与应用。下文首先就传统单体污水处理PPP项目绩效评价进行综述,然后结合新形势下污水处理PPP项目绩效评价发展的特点,进行简要分析。

一、污水处理PPP项目绩效评价概述

PPP模式应用的核心要素包括产出明晰、风险分担、全生命周期考核以及按效付费等。随着我国城镇生产生活水平的日益提升,污水处理行业具有地方需求强烈、产出明确、市场化程度高、生态环保效益明显等特性,与PPP模式的内涵不谋而合,从而成为“强制”应用PPP模式的重要领域。

新建污水处理项目最常用的运作模式为BOT模式,运作流程见图1。污水处理PPP项目的建设运营以改善水环境生态质量为导向,项目公司收益来源是地方政府根据污水处理量同时考虑绩效评价结果而支付的污水处理服务费。

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实施绩效评价并按效付费是推广PPP模式的重要内涵和应有之义。就污水处理PPP项目而言,《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)指出,“建设完善项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测与监管体系,建立形成基于绩效的PPP项目收益机制。”2019年4月,《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》(下文简称《征求意见稿》)发布,阐述了PPP项目绩效管理的系统构成、操作流程、组织实施等关键问题。《征求意见稿》的发布意味着我国PPP发展开始迈向全面绩效管理的新阶段。

二、污水处理PPP项目绩效评价特征

污水处理项目是地方重要的环境基础设施项目,环境效益和社会效益明显。在污水处理项目的建设运营管理方面,国家和地方已经构建起一套较为完整的政策标准体系(见表2),涵盖了工程建设、运营质量评价、进出水水质要求、再生利用水水质要求、信息公开等方面,这为具体项目绩效评价的设计和实施提供了依据。污水处理PPP项目的绩效评价工作由行业主管部门牵头组织实施,绩效评价结果与政府付费挂钩。此外,生态环境环保部门则鼓励污水处理厂站的运营主体创造条件接受公众参观与监督。

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随着我国环保督查力度不断加大,公众环保意识逐渐增强,污水处理等环保类项目面临着日益严峻的“邻避效应”,重水轻泥模式下衍生出的污泥不规范处置等现象屡被曝光。新形势下污水处理项目的建设运营内涵更为丰富,既要满足水环境高质量发展,又要增进水资源循环利用程度,还要提高水环境领域的公共安全保障能力。因此,从绩效评价角度来看,污水处理PPP项目需从全生命周期角度完善绩效评价体系。《征求意见稿》强调,PPP项目的绩效评价应体现全生命周期管理的理念,这为PPP项目绩效评价指标及体系的设计提供了指导意见。

首先,污水处理PPP项目是所在地重要的民生工程和环保工程,项目实施必须遵循基本建设程序。根据项目管理要求,在污水处理PPP项目建设期绩效考核指标构建上,可将进度、质量、安全、成本、管理等作为主要控制目标,见表3。

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其次,运营期绩效评价是确保项目公司提供高质量污水处理服务的重要手段。污水处理行业内已发展出较为成熟的绩效评价体系,依托现有的服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测监管体系,污水处理项目运营期绩效评价指标体系可按照项目管理、产出、效果、可持续性等维度进行组织(见表4)。

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三、当前污水处理PPP项目绩效评价要点

随着我国生态文明建设的日益推进,单纯的污水处理厂已难以满足各地追求优质水环境的需要,厂网一体化、水环境综合治理等日益成为污水处理行业PPP模式应用的重要方向。此外,随着地方产业发展和环保要求的日益提升,工业污水处理行业项目PPP模式也迎来发展机遇。

(一)厂网一体PPP项目绩效评价要点
1、项目建设运营特点

在单体污水处理厂作为PPP项目实施主要内容的基础上加入管网,新建管网打包纳入整体运作,存量管网采用委托运营,原本独立运作的厂、网实现了统一管理,促进排水设施维护的专业化和市场化。厂网一体PPP项目的实施有助于解决传统分离管理体制下存在的管网渗漏却无部门管理的痼疾,该模式的优势主要体现在整合后的统一管理提高了运营维护效率。

2、项目绩效评价要点

厂网一体PPP项目绩效考核需要分而评之。

其一,污水处理厂的建设运营绩效考核已具备比较完善的评价体系,基于出水水质为核心的运营绩效体系已十分成熟。污水处理项目的特点是基于处理量进行付费,社会资本报出的污水处理单价已经将建设运营成本考虑在内,政府方按绩效结果支付污水处理费实质上意味着项目建设成本已全部与运维绩效挂钩。

其二,管网的考核重点关注可用性和运维情况。根据财办金〔2017〕92号的要求,对于“可用性付费+运维绩效付费”项目,新增项目建设成本与绩效考核结果挂钩比例至少30%,运营成本原则上则要全部与运维绩效考核挂钩。

厂网一体PPP项目整体上表现为可用性付费、运维绩效付费和使用量付费的混合付费,需考虑根据厂和网的付费机制实施分别挂钩,满足按效付费的政策要求。

3、项目绩效评价应用

以我国中部某市供排水一体化PPP项目为例。该市借鉴先行地区的治水经验制定了管网运营维护的技术规范以及项目考核实施办法(暂行),并在市政府层面成立项目考核工作小组。考核内容主要包括污水处理厂、排水管网及泵站运行维护两个方面,共计九十余项指标。此外,排水管网地理信息系统(GIS)等技术手段在项目运营中得到广泛应用,此举既能帮助项目公司进行科学决策,又能让政府绩效评价有的放矢,着重解决漏损控制等难题。


(二)水环境综合整治PPP项目绩效评价要点
1、项目建设运营特点

相较于点状分布的单体污水处理项目,水环境综合整治项目涉及面十分广泛,既有点状分布的厂,也有线状分布的管网,更有面状分布的河道整治等。

水环境综合整治项目项目的产出要求更加多元,在满足污水达标处理的前提下,也对再生水循环利用、防洪排涝、水生态系统修复等提出多维度的要求。

水环境综合整治项目的建设运营与居民的日常生活密切相关,如何激励社会资本(项目公司)提供令公众满意的公共服务应成为绩效评价的侧重点之一。

2、项目绩效评价要点

合理筛选指标以评价多元化产出绩效。水环境综合整治项目的产出繁杂,分门别类逐一进行考核的方式将导致绩效评价工作量倍增,因此,有必要优化绩效指标体系,着重筛选能满足多重考核目标的关键指标。例如通过设置管网水位指标既能检验雨污分流、控源截污实施效果,又能考核管网日常维护质量。

绩效评价信息化手段的应用不可或缺。面对水环境综合整治项目点线面不同维度的产出,单纯的人工考核难以匹配绩效评价系统性、全域性和动态化的要求,因而在水质监控、管道检查、河道管养等领域开展在线化、平台化、实时性监控和考核信息化管理,应成为此类项目实施精细化和高质量管理评价的重要手段。

绩效评价指标体系中应侧重公众评价。雨污分流、河道清淤等项目实施正处于居民生活范围内,公众满意度是衡量项目是否成功的重要因素。实施机构或第三方机构可采用主动的上门走访、问卷调查等方式,也可以通过项目建设运营期间涉及到的投诉及应对情况、媒体报道等方式间接了解公众满意度实现情况。

3、项目绩效评价应用

以华南某流域治理PPP项目为例,该项目建设内容包括河道整治工程、沿岸景观工程、污水厂建设工程、信息监控工程等多个子项,项目采用“全线多断面考核、按效付费”。考核体系指标按照水质、水量、防洪分为三类,整体构成城市内河综合治理绩效考核指标体系。其中,河道治理效果的评价依据主要来自干流及支流设置的四个监控断面和四个监控点;而在污水厂处理效果、配套设施设备运营维护状况、植物抚育养护和日常保洁管理等绩效则细化出一百余项子指标。


(三)工业污水处理PPP项目绩效评价要点
1、项目建设运营特点

工业污水处理项目需要实施“一企一管”以应对不同企业的排放需求,管网建设是否纳入PPP项目中取决于园区财政承受能力以及招商引资压力。

项目公司的收费渠道除了直接向企业收取污水处理付费之外,通常采用“项目公司-园区管委会-企业”模式,即由政府和项目公司按水量统一结算,政府另行与企业实施差别化收费政策,以满足园区招商政策的灵活性。

PPP项目年限普遍超过10年,在环保趋严、产业结构调整的背景下,工业污水处理项目在运营期间将面临提标改造任务、遭遇水量和水质波动等情况。

2、项目绩效评价要点

工业污水处理项目是工业园区的重要配套设施,随着园区发展到不同阶段,绩效指标体系也应动态调整。水质达标是绩效评价的核心关切,而在经济效益、生态效益、社会效益等项目效果指标上,可根据园区发展的周期做优化结构调整,比如在园区起步阶段,绩效应更加侧重于经济效益,到了成熟阶段则应深化生态效益的考核,至于在“腾笼换鸟”的转型期间,社会效益的权重则可适当提高。此外,鉴于工业污水处理项目所服务地区产业发展的特殊性,绩效考核指标体系应着重强调在园区企业或处理厂本身发生突发环保事件时的应急响应能力,增强项目公司在应急管理和安全管理方面的意识,规范日常培训和演练工作,以保证特殊事项下污水处理服务的持续有效提供。

3、项目绩效评价应用

以江苏现代咨询提供全程服务的我国中部某市开发区工业污水处理TOT项目为例,该项目存量资产为污水处理厂和已实现“一企一管”的配套管网,项目公司获取向入园企业代收污水处理费的权利。在运营维护服务考核指标体系中,厂区运营和管网运营合计占比为65%,重点考核设施设备利用率、完好率、环境效益、管网维修维护等。另有占比15%的安全管理考核指标,以强化项目公司切实履行安全生产和环境保护方面的主体责任。此外,鉴于项目采用和园区企业直接收费的机制,污水处理费代收率即实际收取费用与入园企业应缴费用之比也被纳入到考核指标中。


小   结

污水处理行业是PPP应用的重要领域,伴随着我国PPP事业步入高质量发展阶段,绩效评价正越来越受到参与方的关注与重视,《征求意见稿》从全生命周期绩效评价进行了阐述。随着我国生态文明建设的日益推进,单纯的污水处理厂已难以满足各地追求优质水环境的需要,厂网一体化、水环境综合治理等日益成为污水处理行业发展的重要方向,经济发展的生态化趋势则为工业污水处理行业提供了新的机遇。在当前形势下污水处理PPP项目绩效评价已体现出行业性、地域性、复杂性等多种特点,值得各方作进一步探讨。

明:本文为现代咨询独家原创文章,转载需在文章开头注明“文章来源:现代咨询  作者:万文清  朱容男”,否则将追究法律责任。欢迎读者留言,共同交流探讨。