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原创|PPP项目风险识别与应对

文章来源:『现代咨询』公众号作者:万文清 孙凤凤
时间:2019-12-12 16:44 访问量:

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来源:现代咨询

作者:万文清  孙凤凤


万文清,江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁、现代研究院高级研究员。

孙凤凤,江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。


摘要:自2014年我国大力推广PPP模式以来,不仅有效缓解了地方财政资金压力,也拓宽了社会资本投资领域,然而在PPP模式具体应用过程中,许多PPP项目遇到了较大问题甚至失败。本文首先通过案例分析及文献研究法,列出PPP项目现存的主要风险因素;其次以风险分配的基本原则为依据,对其进行合理分配;最后针对不同的风险因素,提出相应的应对措施,确保PPP项目有效、成功运行。


关键词:PPP项目  风险识别   应对措施

当今,PPP模式在我国的应用已获得了长足的发展,但是由于PPP 项目运营周期长、资金规模大、参与主体众多等特点,使得PPP项目存在很多不确定性的因素,对项目的顺利开展造成一定影响。基于此,本文从现有PPP项目存在的问题出发,找出PPP项目存在的主要风险因素,对其进行分析和研究,并提出相应的应对措施。

一、PPP项目风险识别

(一)风险识别方法

目前,PPP项目风险识别常用方法包括文献研究法、案例分析法、专家意见法、问卷调查法、德尔菲法、头脑风暴法、流程图法等,各种风险识别方法各有优劣势,例如,头脑风暴法适合问题比较简单,目标比较明确的情况;德尔菲法适合复杂性项目等。因此,在项目实施时,应根据实际情况选取相对应的风险识别方法,以免因潜在风险识别不全造成额外的损失。

本文主要目的在于识别PPP项目中的常见风险,因此,我们综合选取了案例分析法文献研究法两种方式。

首先,通过分析以往典型的PPP项目失败案例,总结出现存的主要风险;

其次,通过查阅大量文献,进一步确定风险类别,形成一个风险类别下囊括多个风险因素的双层级结构风险汇总表;

最后,对风险因素进行逐一的定义及解释,建立完整的风险清单。



(二)风险清单

结合大量PPP项目案例和文献,我们总结了PPP项目目前存在的主要风险因素。PPP项目的风险因素多且复杂,主要包括政治、法律、金融、建设、市场与运营、不可抗力等六大风险,且每个风险又分别包括了各自主要的风险,具体如下:

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二、PPP项目风险分配及应对

(一)PPP项目风险分配

根据财政部《PPP项目合同指南(试行)》说明,PPP项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府、项目公司及社会资本间合理分配项目风险。具体情况如下:

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(二)PPP项目风险应对

PPP项目风险应在准确识别风险、明确风险分配的基础上,提出合理的风险应对措施。本部分主要针对PPP项目运作过程中常见的及重要的风险,提出具体的风险应对安排。

1、政治反对风险

政治反对风险由政府方和项目公司合理共担。此类风险产生的原因多样,可能因政府方、项目公司单方原因导致,例如政府工作方式、设计、规划不合理或是社会资本方经营出现事故等;也可能随时间或社会环境变化而发生,因此需区分不同风险原因,由责任方承担或双方合理共担。

针对政治反对风险的应对,应将政府与公众反对的风险作为社会评价的重要组成部分来进行技术评估,例如天津市双港垃圾焚烧发电厂项目的污染问题,项目选址时应开展必要的听证程序,合理征求政府与公众意见,则可避免后期因污染问题引发的公众反对、重新选址等问题。同时,还需延长征求公众意见的期限,并确保其公开的信息在整个征求期限内均处于公开状态。

2、政府信用风险

政府信用风险由政府方承担。政府信用风险主要源于可行性缺口补助支付不及时或拒绝支付的情况,因此此类风险应由政府方承担。

针对政府信用风险的应对,各项目应对政府的信用支付义务进行深入分析,科学、全面地完成项目财政承受能力论证,确保政府支出责任在财政承受能力的范围之内,并在《PPP项目合同》中明确政府的支出责任以及违约责任。此外,还应将政府可行性缺口补助纳入政府年度财政预算支出计划和制定的政府中长期财政规划。例如山西吕梁离石区道路交通PPP项目及辽宁朝阳凌源经济开发区基础设施道路工程项目,均在协议中明确规定政府付费计划需列入政府方中长期财政预算,有效防范政府信用风险。

3、法律变更风险

法律变更风险原则由上政府方承担,但考虑到PPP的操作性以及共担原则,可以由政府方和项目公司双方共担,主要通过设定一个风险影响项目运营程度指标来合理分配,额度以内由项目公司承担,超出额度则由政府进行补偿。

针对法律变更风险的应对,在《PPP项目合同》中,应明确说明当已发生或即将发生的法律变更对项目的正常运营产生影响时,任何一方可致函另一方,表明对其可能造成后果的意见,包括对项目导致的任何收益损失、导致的项目成本变动或是否需对《PPP项目合同》的条款进行任何变更以适应法律变更等,并根据风险额度指标水平确定双方承担的份额。此外,在收到任何一方发出的任何通知后,双方应在可能的情况下尽快进行讨论并达成一致意见。

4、通货膨胀风险

通货膨胀风险由政府方和项目公司合理共担。通过膨胀通常具有宏观性,且受国内外经济环境及政策影响,项目各参与方都无法影响与控制;不过社会资本方市场经验丰富,同时宏观经济风险对公私主体良好合作要求较高,因此,该风险应由政府方和项目公司共同承担。

针对通货膨胀风险的应对,首先,项目公司要提前做好测算安排,合理预测通货膨胀率浮动的范围;其次,当通货膨胀率超出一定范围时,应按调价机制来调整收费价格,且一般选择公式调价法。例如湖北省潜江南部园区污水处理厂项目,在PPP项目合同中规定“由于通货膨胀导致成本超支的风险,设置根据直接成本因素构建的调价公式进行调整服务费用”。而该项目运维费用主要受电力费用、人工费用、化学药剂费及CPI等因素的影响较大,因此,以此四大主要因素构建了调价公式,并约定每两年调价一次,且当调价系数K减去1的绝对值大于等于5%时,项目公司可以启动调价程序;若小于5%,补贴单价则不做调整,累计到下一次再调整。

5、设计风险

设计风险原则上应由项目公司,但一些特殊情况可以由政府方承担或双方共担,例如对于产出要求不能明确、对美观和功能等要求高但不能描述清楚的项目(如体育场馆、展览馆等),仍应当由政府方负责主导设计工作,或者在社会资本方设计工作中建立有效的政府参与机制。同时,优化设计的风险由项目公司承担。

针对设计风险的应对,政府方应依法依规对设计文件进行审查,加强设计管控工作;项目公司应加强设计管理工作,注重项目设计施工图的可实现性,充分调研现场情况,避免重复设计变更,规范设计变更手续,并进行技术和工艺流程担保、购买设计保险等。

6、土地风险

目前,PPP项目的土地风险一般涉及征拆、获取及使用三个方面的风险,其中土地征拆及获取风险最好由政府方承担,主要因政府方作为公主体,对土地的征收拆迁以及供应均具有最大的控制力;而土地使用风险则应通常由项目公司承担。

针对土地征拆风险,在签订合同前政府方应对用地的落实情况作出充分调查,同时负责征拆任务,保障后续建设工作的顺利开展。针对土地获取风险,政府方需提前做好项目用地手续的办理,并协调规划、国土等部门进行土地划拨,在项目实施前完成项目用地手续。针对项目公司改变土地用途的,除非事先取得实施机构的书面同意并依法办理相关手续,否则在项目合作期限期内项目公司不得改变土地用途;另外项目公司不得将本项目用地进行抵押、担保。

7、工程建设风险

工程建设风险主要包括建设费用、建设质量及建设进度三大风险,具体的分担及应对措施如下:

第一,建设费用风险应由政府方、项目公司及社会资本方合理共担一方面,由于政府方设计调整、变更等政府方原因,造成超出批复概算的风险由政府方承担;另一方面,由于项目公司/社会资本原因造成的超出批复概算的风险则由该双方共同承担。工程建设费用通常包括人工费、材料费、管理费、利润及税金等,因此可以在《PPP项目合同》中约定当人工费、材料费等的变动在一定范围内时,项目工程建设费用不得变动;当人工费、材料费等的变动超出一定范围的,超过范围的费用变动计入项目工程建设费用,同时明确规定由政府方相关主体承担的工程建设费用,其余的均由项目公司承担。

第二,建设质量风险由社会资本方和项目公司承担。工程建设任务通常由项目公司承担,因此项目公司应根据经政府方批准的设计方案,建设合乎国家规范及项目核准文件中的建筑,且工程质量需达到国家验收规范合格标准。政府可以委派第三方监理单位对施工过程、竣工验收、项目到期移交验收进行监督管理,政府通过竣工验收以及移交验收确认项目的工程质量。

第三,建设进度风险由社会资本方和项目公司承担。若因政府方原因造成进度延误的,则豁免项目公司违约责任;项目公司则应提前做好项目建设进度计划,按法定程序选择施工单位,提交施工进度计划,施工进度计划中应列出计划实施工程的程序、关键性时间节点、工期目标、工期保障措施等,并按时编制提交进度报告。

8、项目唯一性风险

项目唯一性风险由政府方承担。由于政府在特定区域内,对PPP项目的垄断性有较强的控制力,因此建议由政府方承担。

针对项目唯一性风险的应对,可以在项目合同中增加“唯一性条款”,规定在特许期限内,对于新的竞争性开发项目或对某现有竞争性设施进行改扩建的项目,政府原则上不予批准;并在违约条款中,约定政府违反“唯一性条款”的责任,比如对社会资本方进行赔偿,明确赔偿范围。例如杭州湾跨海大桥项目,失败的关键原因之一就是竞争性项目的出现。2008年杭州湾大桥建成通车,项目投资回报率较高(2009年营业毛利率已达63.93%),但是2013年杭甬高速铁路和杭州湾第二通道分别建成通车,对杭州湾大桥形成较强分流,致使通行费收入下降,投资回报率下降,并引致部分社会资本退出,最终由政府方回购。若在合同订立环节,社会资本方就项目唯一性及违约补偿与政府方达成一致,则至少可以避免市场收益不足问题。

9、融资风险

融资风险由社会资本方和项目公司承担,项目公司作为融资主体,应承担相应的融资风险,而融资方在提供融资时主要基于社会资本方的信用能力,因此社会资本方就项目公司的融资给予一定支持。

融资风险主要包括融资不及时、金额不足、成本激增等风险,且以银行贷款问题为主,例如银行拒绝贷款申请、银行后续贷款不能及时提供、政策变化或利率汇率变动导致融资受阻等。

对此,我们认为可以采取以下三大措施进行预防:

一是提高前期准备的合规性,包括预算管理、手续、程序、主体等各类因素的合规性。例如某片区开发项目因手续(前期建设手续尚未收集整理齐全以及未进行资产评估等)未合规,导致金融机构无法按规定放款。

二是开展必要的可融资测试,在签订合同前,项目公司应基于当前的融资条件及能力,以及未来融资环境的变化情况,合理预测项目的融资可行性,并针对预测结果,提出相应的解决办法。

三是签订明确的融资交割条款,确保在规定的期限内完成融资。例如红花岗经济开发区污水处理工程PPP项目,规定在PPP项目本合同生效日后三个月内,项目公司应按照资金融资使用计划完成融资交割。另外,针对贷款银行,还应提供融资期限保证。


10、市场收益不足风险

市场收益不足风险应根据付费机制的不同采取不同分配方式。在政府付费机制下,项目公司收益完全依托政府方的支付,应由政府方承担;在可行性缺口补助机制下,项目公司的收益源于使用者付费与政府方的补助两个方面,因此应由政府方和项目公司共同承担。

针对市场收益不足风险的应对,项目公司应做好事前测算与评估,并要求最低需求的风险由政府承担,协议中可以规定政府有义务向项目公司支付最低需求量对应的金额以保障投资方的基本利益。例如北京地铁四号线PPP项目,初始票价定价为3元起步,但受奥运会用影响,出台了低票价政策(2元/人次),按照出行最短路径对票价进行拆分后的票价仅为1元/次,导致票款收入无法弥补运行成本,很可能出现市场收益不足风险。不过,在签订票价合同时,双方已约定在低票制情况下,北京市政府补助2.44元/人次,并在票价提高后取消对票价补贴,有效解决了市场收益不足问题。同时,针对最低最低客流量问题,还约定当客流量连续三年低于预测客流的80%,项目公司可以申请补偿,或者放弃项目。地铁4号线的票制及客流制均充分体现了政府方与社会资本方共担风险的原则,保证了社会资本的投资回报率。

11、不可抗力风险

不可抗力风险由政府方和项目公司共同承担。双方对此风险均无控制能力,且任意一方均无能力承担该风险的后果,若由任意一方单独承担,都会减少其对风险控制的积极性,因此应由双方共担。

针对不可抗力风险的应对,一般来说这类风险难以防范,首先,由项目公司为项目设施足额购买相关保险,用以灾害后项目设施的修复。其次,当发生不可抗力事件时,若因应项目公司保险购买不足,相关保险赔偿不足以弥补损失,不足部分由项目公司承担;若项目公司已足额购买相关保险,但此种损失不在保险之列,或者相关保险赔偿不足以弥补损失,则由双方各自承担自己的损失。

三、建议与小结

PPP模式在我国的广泛应用不失为推动政府职能转变、激活市场活力的重要举措,但是在PPP模式发展的过程中,仍存有诸多的风险,如何准确识别、合理分配、有效防控风险已成为重要问题。

在上文分析的基础之上,提出以下几点建议:

一是加强市场调查与预测工作。社会资本不能将政府的承诺作为市场的实际需求,政府部门盲目接受民营部门的市场预测结果,双方均要进行独立的市场调查,掌握准确的决策信息。

二是设置合理风险分担机制。对于政治、法律等风险,通常由政府部门提供担保;金融、建设、市场与运营、不可抗力等风险,通常由项目公司和社会资本承担。

三是完善相关法律法规制度。通过自上而下建立健全相关法律法规制度,明确PPP项目流程与权责关系。此外,还可以制定责任追究制,提高政府部门与私营部门的责任意识,营造良好的PPP投融资环境。

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