马经精版料123
×
联系我们
  • QQ客服
  • 客服电话
    025-86700522-805
  • 官方微信
  • 现代客服
返回顶部
.clear

媒体中心

Xiandai Group

主题报告|罗桂连:我国基础设施高质量发展的现状分析和路径选择

文章来源:『现代咨询』公众号作者:罗桂连
时间:2019-05-06 09:38 访问量:
编前语

 

中国城市建设投融资2019春季论坛——地方政府化债与融资热点专题研讨会于2019年4月26日在扬州隆重召开。此次研讨会由中国现代集团有限公司联合中国城市建设投融资论坛组委会、中国建设会计学会、中国技术经济学会投融资分会、中国财政学会政府和社会资本合作研究专业委员会主办,中国城投网、江苏现代资产投资管理顾问有限公司承办。(点击上图可查阅专题研讨会详情)

会上,8位专家围绕政府隐性债务化解、基础设施项目融资、国资国企改革、融资平台公司产业转型等热点问题作了8个主题报告。

为了更好地把此次会议上的报告精华传递给读者,“现代咨询”微信公众号即日起将陆续发布专家演讲稿,欢迎持续关注!

 

以下是中国技术经济学会投融资分会秘书长、中国国际工程咨询公司研究中心投融资处处长罗桂连在专题研讨会上的主题报告《我国基础设施高质量发展的现状分析和路径选择》录音整理稿。(本文有删减,未经本人审阅。)

 


罗桂连

我主要从四个角度来讲述基础设施高质量发展的问题:一是基础设施高质量发展的内涵和特征;二是对照这个内涵和特征分析一下国内基础设施发展的现状和存在的问题;三是借鉴国际先进经验看国际上一些典型的国家和地区在基础设施建设方面的先进做法;四是我国基础设施高质量发展的总体思路和措施。

一、基础设施高质量发展的特点剖析

基础设施的概念是分层次的(如下图),第一个层次是传统基础设施的概念,传统基础设施就是我们讲的要致富先修路。一个地方经济发展的起步阶段,要搞能源、通信、水利等,经济发展迫切要干的基础设施。第二个层次是在第一个层次经济类基础设施的基础上增加了社会类的基础设施,包括教育、医疗,环保,再加高质量发展需要的研究类的基础设施。第三个层次是我们现在说的大基础设施概念、去年中央经济会议讲述的新型基础设施的概念。新型基础设施的面比较广,包括5G、人工智能、科技研发、智力体系。


高质量发展的内涵有宏观、中观、微观三个层面宏观层面主要着眼国民经济整体质量和效率,意指生产要素投入少、资源环境成本低、经济社会效益好的发展,包括发展的中高速趋向、优质化趋向、科技化趋向、金融化趋向、美好生活趋向、包容化趋向、绿色生态趋向、全球化趋向。中观层面主要强调区域经济发展和产业发展质量。这一层面,高质量发展追求的是区域协调发展和城乡协调发展。微观层面主要是企业的产品要满足人民对美好生活的需求,对产品分配方面,更加注重公平,实现可持续发展。

经过梳理,高质量发展与高速发展有三个区别:高速发展阶段强调的是数量追赶、规模扩张和要素驱动,高质量发展阶段强调的是质量追赶、结构优化和创新驱动。高质量发展具有以下六个特征:一是综合性。涉及政治、经济、社会、文化、生态等方面。二是协调性。要协调处理好高质量发展中涉及的各种重大关系。三是动态性。在不同发展阶段有不同的主题,各个不同的发展阶段要根据需求制定目标。四是创新性。创新是引领发展的第一动力,地方创新做的好,城市发展就快,融资平台就能够更可持续更顺利。五是绿色性。保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。六是共享性。最终目标是“以人为本”,要求全体人民的普惠共享。

再分析一下政府责任,我们认为基础设施高质量发展归根结底是政府的责任,必须由政府落实与保障。政府应在基础设施高质量发展中发挥主导作用。在发挥主导作用之后,主导融资平台发挥重要实施机构这么一个角色的作用。政府要做好以下几个方面:政府应从基础设施的筹资方式、生产方式、消费方式、管理方式、科研方式等方面对基础设施全生命周期进行有效的指引和干预。政府应从需求出发,研究总体布局、中长期规划、高质量发展指标体系、政绩考核指标体系与奖惩措施。政府应当承担“强”政府责任,建立强政策法规机制、强规划协调机制、强信息沟通机制、强风险分担机制、强资金支持机制和强监督评估机制。

国内发展基础设施的政府事权分工是分层次的。第一个层次是中央政府及央企。我国铁路总公司去年的总资产规模是7.5万亿,总债务规模接近5万亿,建成了人类历史上空前绝后的高速铁路网络,主要是有中央政府的信用支持。第二个层次是省级政府及其下属机构。他们在很大程度上依托于本省的综合财力增长和经济发展质量。第三、第四个层次是现在比较的困难的也就是在座的市政府包括市政府下属的融资平台,这个层次大量的基础设施没有直接的使用者付费机制,投融资主要靠它的周期。这些年,大家在城市化领域里搞基础设施,搞城市开发时遇到的困难,很大程度上与这个周期有关系。如果把周期与资金、投入和回报模式综合考察,这个问题还有解;如果只是看今年财政上还有多少钱,三年财政本子上有多少钱,是没有出路的。

高质量发展具有重要的国家战略意义:推动高质量发展是破解我国社会主要矛盾和全面建成小康社会的必然要求,是全面建设社会主义现代化国家的必由之路,是提升我国整体竞争力、跨入世界强国之列的紧迫要求,是跨越中等收入陷阱的迫切需要。那么基础设施行业对标高质量发展有哪些共性特征,对高质量发展的总体要求是什么?首先与政策相关,基础设施存在天然的自然垄断性,且受政策的影响比较大,因为它是受政府主导的,并且是很长远的事情。需要的高质量政策,即以问题为导向,要强调的是,不是出了问题去解决问题的政策为导向,而是在中长期发展中要解决哪些问题,以这个为导向。以目标为指引、以新发展理念为指导、以综合保障为依托。其次与规划相关,规划要求超前基础性、系统层次性、关联协调性、正负外部。高质量规划要求以系统整合为切入点、以可持续发展为目标、以综合任务为主体。第三与项目相关,基础设施大多是公益性项目,它不是使用者付费,带来的是整个区域经济和社会发展以及人的发展的间接效应,它的效益是长期的。高质量项目要以重点工程为支撑、以指标体系为标尺、以安全发展为保障。 

二、我国基础设施高质量发展的现状及问题

我国基础设施发展共有五个阶段(如下图):


2017年末,中国城镇基础设施累计投资额达到113.68万亿元,中国基础设施存量实际上已经世界排名第一。截至2017年底,中国高速铁路通车里程2.5万公里,占全球的60%以上;高速公路13.6万公里,超过美国;沿海港口万吨级以上泊位近2800个;城市地铁通车里程3882公里,均居世界首位。2017年,我国用于包括交通运输、电信、互联网、水利、环境和公共设施的基础设施投资达14万亿元,比上年增长19%,占全社会固定资产投资的比重达22.2%,高居世界各国之首,如果再加上电力、煤炭、石油等能源领域的投资,基础设施投资的规模约17万亿元。

我国基础设施高质量发展存在的主要问题有:系统性规划不协调、重建设轻管理、传统发展方式惯性大、结构性矛盾突出、发展不平衡不充分、绿色发展理念欠缺、投融资环境复杂、创新力竞争力欠缺等。

制约我国基础设施高质量发展存在的主要因素有:缺乏统一规划,综合协同能力弱;未处理好政府与市场之间的关系;新旧动能转换困难;管理体制、运营体制不健全;监管力量不足,透明度不高等。地方政府在融资方面的主要挑战有:土地财政的可持续性、巨额存量债务的消化、期限错配的流动性风险、财政及金融政策的变化、政府信用背书的合法性等。

三、基础设施高质量发展的国际国内经验借鉴

(一)规划理念的国际国内经验借鉴

法国基础设施规划与法制建设经验

 

1.重视与基础设施相关的规划

◎地方政府会对基础设施项目进行科学的可行性分析,并在此基础上制定缜密的规划;

◎基础设施的规划时间也会受到严格控制,一些特殊项目甚至需要长达20年的分析论证;

◎基础设施项目规划方案一般有专业协会提出,政府只参与决策审批,尽可能避免对规划的干扰。

2.重视基础设施领域的法制建设

◎在基础设施筹备、规划、投资等阶段,都有相应的法律法规保驾护航;

◎将政府、企业、个人三者的责权利关系通过法律形式规定下来,避免出现管理混乱、互相推诿责任等现象。

(二)大基础设施理念及创新管理模式国际经验借鉴

法国“研究基础设施的发展路线图”经验

 

为持续推进各学科的均衡发展,法国建造了众多大型研究基础设施,并在2008年对其所有的大型研究基础设施发展情况进行了统计,制定了法国第一个大型“研究基础设施发展路线图”。此后法国每四年对路线图进行更新,2016年更新共收录了95项研究基础设施。

1.根据其分布形式和存在方式分类:

单体研究基础设施、分布式研究基础设施、非实体研究设施、人才网络

2.根据建设和参与方以及资金来源分类:

国际组织的研究基础设施、大型研究基础设施、普通研究基础设施、计划中的研究基础设施

3.根据学科专业分类:

人文与社会科学、地球系统与环境科学、能源、生物与医学、材料科学与工程、天文与天体物理学、核物理与高能物理、数字化科技与数学、科学技术文献

(三)战略实施的国际经验借鉴

“一带一路”国家基础设施发展经验

 

1.交通业与能源业为“一带一路”基础设施发展提供支撑

◎2017年“一带一路”沿线国家交通业产值为2321.5亿美元,较上年上升16.9亿美元,增长率7.9%,增速高于基础设施总产值增长率;

◎2017年“一带一路”电力行业产值为2177.8亿美元,较上年增加25.3亿美元,增长率为13.1%,明显高于基础设施总产值增长率。

2.新政策、新金融、新技术为基础设施发展提供新动能

◎相关国家和地区先后通过“新政策”;

◎国际多边金融机构、各国央行及商业银行,积极拓宽“一带一路”基础设施建设融资路径;

◎一批具有国际领先水平的技术正以跨国基建项目为依托,服务于“一带一路”沿线国家的发展。

(四)项目评估及资金动员国际经验借鉴

英国城市发展基金经验

 

英国城市发展基金由英国环境部于1982年正式成立,是专门用于城市更新的专项基金,其目的是引导投资向内城聚集。

◎资金来源:全部由中央财政拨款,主要目的是发挥财政资金“四两拨千斤”作用,吸引私人资本参与投资。

◎资金投向:没有具体的限制,包括了工业、商业、娱乐等各个方面,但更多的强调要支持城市内城区域的基础设施改善工程。

◎运作方式:采取无偿资助、利润分成和低息贷款三种形式;地方政府通过竞投方式获得城市发展基金的资助。

(五)涉及国家安全的关键基础设施管理国际经验借鉴

欧盟加强关键基础设施保护经验

 

2004年,欧盟启动了“欧盟关键基础设施保护规划”,随后欧盟出台了一系列保护措施和政策决议,包括《打击恐怖主义活动,加强关键基础设施保护的通讯》《保护关键基础设施的欧洲计划》《关于欧盟理事会制定识别、指定欧洲关键基础设施,并评估提高保护的必要性指令的建议》《保护欧洲免受大规模网络攻击和中断:预备、安全和恢复力的通讯》《关键信息基础设施保护:“成就与进步:面向全球网络安全”通讯》《“关键信息基础设施保护:面向全球网络安全”的决议》等。欧盟出台的计划或规划,一方面给予关键基础设施的保护以较高的政治关注和政策支持;另一方面强调关键基础设施的保护要从传统的“威胁—预警—响应”的被动应急模式转变为消减脆弱性的主动保护模式。

四、基础设施高质量发展的总体思路与措施

(一)我国基础设施高质量发展的指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚持新发展理念,坚持以供给侧结构性改革为主线,按照高质量发展要求,深入实施基础设施高质量发展战略,构建可持续发展的大区域基础设施生态圈、小区域基础设施生态链,推动形成不同产业和基础设施的重要合作机制和科学布局。这是我们中咨公司提出来的。按照五大发展理念,我们提出了包括创新、协调、绿色、开放、共享发展五大原则。

(二)我国基础设施高质量发展的总体目标

“五个实现”实现传统基础设施、已有基础设施的转型升级;实现适应知识经济、信息经济、大数据经济最新要求的新型基础设施群的先驱性投入和打造;实现当地基础设施、区域基础设施的智慧联通;实现“大基础设施”的国内大区域可持续发展的生态圈、小区域智慧联通共享基础设施生态链以及以“一带一路”为代表的国际基础设施网络的基本构建;实现一般基础设施、重要基础设施的普及和共享。

“四个突破”突破传统基础设施的行业壁垒,不断完善区域规划、优化地上、地下基础设施空间布局,实施不同行业共性基础设施的共享;突破原来简单的衡量基础设施与GDP的政绩理论,构建“效率、智慧、生态、服务、共享、外部性”等基础设施高质量发展指标体系;突破地方重经济型基础设施、轻社会型基础设施的实际情况,进一步弥补教育、医疗、生态等基础设施和公共服务的短板;突破“重地方垄断、轻产业集成”“重施工、轻产品”等普遍情况,进一步树立基础设施开放、创新的理念,推动跨地区、跨行业的基础设施建设和服务,提高基础设施利用效率和效益。

(三)我国基础设施高质量发展的三个阶段性目标 

阶段一(2019年-2020年):全面建成小康社会的决胜期,基础设施要当好先行官,突出重点、整体推进,紧紧抓住问题频发的重点领域和关键环节,以规范式发展为核心,不断增强体系建设的科学性、系统性、前瞻性。将发展的重心落在协调区域发展方面,在落后地区建设更广泛的基础设施,改变基础设施分布不均匀现象。确保革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区与全国同步实现全面建成小康社会。

阶段二(2020年-2025年):第十四个五年规划阶段,要初步建设具有创新、协调、绿色、开放、共享等特点的基础设施体系,通过五年发展积累丰富经验,为全面实现基础设施高质量发展奠定基础。加快构建以服务于产业发展为核心的基础设施体系,改革完善基础设施管理运营制度,打造具有国际竞争力、国际影响力的区域基础设施群,加快建设信息基础设施和研究基础设施。进一步完善满足城市配套、专业服务、居住生活等功能的基础设施,建设城市、产业、基础设施、科技发展相融合的,能够基本满足人民美好生活需要的基础设施网络。

阶段三(2025-2035):全面实现基础设施高质量发展,建成产业统筹协调、设施智慧联结、服务便捷高效、治理规范有序、科技先进适用、环境低碳绿色的高质量基础设施体系,建成大区域可持续发展的基础设施生态圈、小区域智慧联通共享的基础设施生态链以及以“一带一路”为代表的国际互联互通基础设施网络。搭建基础设施高质量发展多维协同平台,形成不同行业、区域、相关方多维多元协同合作的成熟机制。实施标准化制度和流程。每年度制定和发布基础设施高质量发展相关标准和指数,积极推广实施我国基础设施高质量发展经验,提升我国在基础设施领域的国际话语权和国际影响力。

(四)我国基础设施高质量发展的具体措施

一是促进基础设施与需求要素的协调和融合的具体措施。全要素、全产业链、全地域谋划布局基础设施;构建可持续发展基础设施生态圈;处理好区域均衡发展与非均衡发展间的关系。

二是规划布局及战略引领的具体措施。结合区域产业发展,合理规划布局基础设施;预测科技发展趋势,超前规划布局基础设施;改进运营管理效率,充分利用存量基础设施。

三是完善高质量发展的内生机制及外部制约机制。构建推进基础设施高质量发展的现代化治理体系;构建适应基础设施高质量发展的市场化改革政策;构建“建管并举”“软硬兼施”的管理体制机制;构建内部评估标准体系和公开发布国际指数体系。

四是深化基础设施投融资体制改革配套制度建设。基础设施高质量发展需要鼓励市场化的融资方式;基础设施高质量发展需要成熟稳健的金融市场;基础设施投融资改革需要建立完善的体制机制。

 
 
 
 

声明:本文由现代咨询小编整理,如需转载,请在文章开头注明“来源:现代咨询,欢迎读者留言,共同探讨交流。

中国城市建设投融资论坛简介

中国城市建设投融资论坛由原建设部城建司、建设部综合财务司、中国建设报社、中国城市经济学会、北京大学金融与证券研究中心、江苏省建设厅和江苏现代资产投资管理顾问有限公司等单位共同发起并组织。

首届中国城市建设投融资策略论坛于2007年1月12日—14日在南京召开。论坛的定位是:打造中国城市建设投融资和城市运营管理高端精英人士的交流和学习平台,通过研讨城市建设投融资和城市运营管理界最关心的话题,汇集城投生态圈最睿智的声音。曾出席论坛和发表演讲的嘉宾有周道炯、王茂林、龙永枢、宋恩华、曹远征、曹凤岐、秦虹、贾康、秦玉文、杨重光、肖家保、徐林、楚序平、周游、朱雍、王守清、诸大建、吴亚平、丁伯康、庄伟钢、高安宁(Arne Gooss)、王素华、王志强、李开孟、许安拓等。

到2018年,中国城市建设投融资论坛已举办了十二届。2019年地方政府化债与融资热点专题研讨会(亦称“中国城市建设投融资2019春季论坛”)于2019年4月25—27日在江苏扬州举行。